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依法管理民族事务 创建和谐民族关系
2012年10月08日 10:05
来源: 西藏日报  作者:佚名
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  金秋9月,正值收获的季节,西藏自治区迎来第22个民族团结月,9月17日拉萨市各族人民欢度首个民族团结节。近年来,西藏自治区和拉萨市在创新民族事务工作、发展和谐民族关系、促进民族团结进步方面采取了一系列具有开拓性和前瞻性的举措,取得了显著成效。尤其是2012年3月拉萨市出台的《拉萨市民族团结进步条例》,将民族事务管理纳入法制化轨道,为拉萨构建和谐民族关系、确保跨越式发展和长治久安提供了有力的法律保障和制度基础。

  一、《条例》出台的时代背景

  民族团结问题事关国家稳定、社会进步、人民安居乐业。党的十七届四中全会明确提出,要加强领导班子和领导干部做好新形势下民族宗教工作的能力。胡锦涛同志也指出:“能否正确处理民族问题、切实做好民族工作,是衡量党的执政能力和各级党政组织领导水平的重要标志。” 我国作为一个多民族国家,当前正处于社会转型期,民族问题呈现出普遍性、长期性和复杂性。

  拉萨市在我国具有特殊而重要的战略地位。作为我国的边疆核心城市和西藏自治区的首府,拉萨是以藏民族为主体汉、蒙、回、门巴、珞巴等多个民族世居之地,是藏族文化与其他民族多元文化交流汇聚的中心,同时还是藏传佛教、苯教、伊斯兰教、基督教、印度教和谐共处之地。尽管近年来拉萨民族关系良好、局面稳定,但受当前国际国内局势影响,加之处于反分裂、反渗透活动的前沿地带,拉萨的民族关系和社会稳定面临严峻挑战。

  目前拉萨市面临新的发展机遇期,正着力加强和创新社会管理工作,充分发挥首府城市的首位度作用。而拉萨各民族的团结、和谐和进步事关全局工作,是能否实现跨越式发展的前提和保障。拉萨市作为民族区域自治地方,依据我国宪法和民族区域自治法的规定,享有依法管理本地区、本民族内部事务的权力。为切实解决民族工作中的新情况新问题,拉萨市在地方立法方面取得了显著成绩,先后制定了60多项地方性法规和行政规章,内容涉及经济、文化、教育、生态保护等方面,初步形成由地方法规、行政规章、变通规定等构成的民族地方法律体系。

  2012年3月,针对国际国内形势、时代需要和本地实际,拉萨市制定了《拉萨市民族团结进步条例》(以下简称《条例》),这是依据我国宪法及相关法律,在总结本地区多年来民族工作实践经验基础上,广泛征求各区县、各部门、寺庙管委会及人民团体等单位意见后的立法成果,具有鲜明的地方特色和广泛的代表性。《条例》是在我国依法治国、依法治藏以及拉萨法治稳市的战略背景下,实施的一项有长远思考、有战略眼光的举措,推动了拉萨民族事务工作的法制化和制度化进程,完善了我国社会主义民族法律体系。

  二、《条例》的主要框架和内容

  《条例》共六章五十一条,主要框架由总则、基本权利、基本义务、服务与管理、法律责任、附则构成。具体内容如下:

  (一)总则

  明确了适用范围和主体为本行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层组织及其他组织和公民(第二条);确立了指导思想,规定拉萨市民族团结进步事业应当坚持党的领导、坚持中国特色社会主义道路、坚持各民族平等、坚持“三个离不开”原则,遵守国家和自治区有关法律法规,维护祖国统一、民族团结、社会和谐(第三条);规定每年9月为本市民族团结进步月、9月17日为民族团结进步节(第五条);要求县级以上人民政府每年对在民族团结进步事业中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励(第八条)。

  (二)基本权利

  明确了各民族依法平等参与管理国家政治、经济、文化、社会事务,平等参与市场竞争和平等享受经济社会发展成果的权利(第九条、第十一条);明确了各民族都有学习、使用和发展本民族语言文字的自由,保持或改革本民族风俗习惯的自由,参加本民族传统节日活动和参与各民族传统节日活动的权利(第十条);各民族平等享有政府提供的公共服务和社会保障、接受国民教育的权利(第十三条)。

  (三)基本义务

  确定了各民族都有维护国家统一、民族团结、社会和谐的义务(第十五、十七条);确定了各民族相互尊重语言文字、传统节日、风俗习惯、生活习惯和宗教信仰的义务(第十六、十八至二十条);确定了尊重中华民族文化、维护社会主义文化核心价值体系、互相尊重文化传统的义务(第二十一至二十三条)。

  (四)服务与管理

  明确了人民政府和司法机关的管理职责(第二十四至二十六条);明确了民宗局作为民族团结进步工作的主管部门的主要职责(第二十七条);明确了教育、人社、文化、商务等政府部门以及工、青、妇等人民团体在促进民族团结进步方面的职责(第二十八至三十五条)。

  (五)法律责任

  《条例》坚决纠正侵犯少数民族合法权益的违法行为,努力消除影响民族团结和民族关系的各种隐患。对违反《条例》规定的单位和个人,设置了个人责任和法人责任,包括行政责任、民事责任、刑事责任(第三十六至四十二条)。一是结合目标管理责任制,确定了各级政府部门、企事业单位、社会团体及组织维护民族团结的不同职责,实行领导负责制,并进入领导班子和领导干部考核。二是对于个人,处罚依情节从行政处分到追究刑事责任;对于法人,由其主管部门或者监察机关责令改正。这一规定为《条例》的有效实施提供了保障,是我国民族立法的一个重大突破。

  三、《条例》确立的基本原则

  一是坚持把民族平等和民族团结作为民族工作的基本原则。《条例》充分体现了我国宪法和法律规定的各民族平等和团结的基本原则。我国各民族不分大小、历史长短、发展阶段高低,都是中华民族大家庭的重要成员,平等地享有宪法和法律规定的全部公民权利,同时少数民族又依法享有特有的权利;切实尊重各民族的文化习俗和宗教信仰,保障其合法权利和利益,禁止任何形式的民族歧视和压迫;强调加强民族团结宣传教育、广泛开展民族团结进步活动的重要意义。

  二是坚持把增强国家意识和维护统一作为民族工作的本质要求。纵观拉萨市的地方立法,维护国家统一、强调各民族整体利益、注重民族关系和谐、保护生态环境和可持续发展,是其鲜明的特色。《条例》中强调民族地区要增强国家意识、法律意识、公民意识,坚持依法行使民族区域自治权与贯彻执行党和国家路线方针政策的统一,坚持享有少数民族合法权益与依法履行公民义务的统一,弘扬以爱国主义为核心的民族精神,树立“汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,各少数民族之间也相互离不开”的“三个离不开”思想,巩固发展各族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展的良好局面。

  三是坚持把促进社会全面可持续发展作为民族工作的首要问题。发展依靠人民、发展为了人民、发展成果由人民共享,是我党一贯的执政理念;支持帮助各民族改善民生、弘扬传统文化、促进经济发展、推动社会全面进步,是党和政府处理民族问题的一贯方针。《条例》中强调促进各民族的全面均衡和可持续发展,将实现社会经济文化全面和可持续发展作为解决民族问题的根本途径,摆到更加突出的战略位置,并将适合当地各民族需要的经济、文化事业列入国民经济和社会发展计划。

  四是坚持把民族政策的法律化和制度化作为民族工作的根本保障。《条例》中坚持依法管理民族事务,将之纳入法律化和制度化轨道。一方面坚持因地制宜,依法行使宪法和法律赋予民族自治地方的自治权,切实尊重和保障各民族的合法权益,同时坚决维护宪法和法律尊严、维护人民利益、维护民族团结、维护国家统一,依法妥善处理涉及民族因素的各种矛盾和问题,坚决防范和打击境内外敌对势力利用民族宗教问题进行的渗透破坏活动。

  四、《条例》的主要特色和亮点

  《条例》立足中国国情,着力解决拉萨市民族工作中出现的问题和存在的薄弱环节,充分体现了政治因素与经济因素、民族因素与区域因素、历史因素与现实因素、制度因素与法律因素的有机结合,实现了从民族政策到制度安排和依法治理的转变,创造了民族工作的新形式、民族关系的新模式。

  (一)《条例》是推进民族事务依法管理的典范。《条例》是对《宪法》和《民族区域自治法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》以及国家民委《民族法制体系建设“十二五”规划(2011-2015年)》的具体贯彻落实。根据本地区的特殊情况和需要,拉萨市充分行使立法权,将国家法律与当地实际相结合,从国际、国内、西藏和拉萨的大背景大视角,看待民族事务管理的完善与创新问题,在对民族问题和民族工作的认知与政策设计上,有着系统、协调的观念与意识,使政策制度有配套性、各部门有统筹协调性、执行中有可操作性,进一步完善中国特色社会主义民族法制和理论体系,使拉萨成为我国地方加强民族事务依法管理的引领者。

  (二)《条例》是对我国宪法和法律的本地化和具体化。我国宪法和民族区域自治法规定,我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家;要加强平等、团结、互助的社会主义民族关系;要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义;促进全国各民族的共同繁荣。此外,在《刑法》、《治安处罚法》、《宗教事务条例》、《公司法》等法律法规中,也散见关于促进民族平等团结进步的相应规定。《条例》坚持宪法和法律的精神与原则,推动制定与民族区域自治法相配套的、与少数民族群众利益密切相关的、有利于促进少数民族和民族地区经济社会发展的法律法规,将国家法律法规中的零散性规定予以本地化和具体化,使之具有更强的针对性和适应性。

  (三)《条例》是拉萨市实现依法行政和法治稳市的体现。《条例》对拉萨市各党政部门和领导干部的职责分工、权限义务、法律责任进行了明确规定,提高行政机关人员特别是领导干部依法行政的意识和能力,以切实提高驾驭新形势下民族问题的能力,维护拉萨市的社会稳定和长治久安。通过立法,使拉萨市现有的民族事务管理体制和模式规范化、制度化和长效化,提高依法行政能力,使对违法行为的处罚于法有据;同时对法律主体的权利义务、法律责任予以明确,提高全社会对法律法规的认知程度以及依法维权和遵纪守法意识。

  (四)《条例》使拉萨民族工作具有较强的前瞻性和指导性。《条例》以科学发展观为指导,体现了我国民族政策的精神实质,并进一步丰富了其内涵,转化为各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的动力。《条例》作为一项富于中国特色、西藏特点、拉萨实际的法律制度,体现了现阶段我国民族关系的时代特征。拉萨市把民族工作和民族关系作为社会发展的重要工作内容,体现了民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的原则,表明了发展我国民族关系的前进方向,具有前瞻性和指导意义。

  五、《条例》的社会意义与影响

  (一)法律意义。在立法中,《条例》没有重复上位法规定,而是结合本地实际予以创新发展,既避免了比较笼统、过于原则、结合当地实际不够的现象,又充分考虑并维护了本地各民族的平等权利;通过将地方立法纳入国家整个法律体系之中,既维护了国家法律权威和法制统一,又切实保障了宪法和法律在本地区有效实施。尤其是在拉萨创新社会管理机制、确立“法治稳市”方针、实现跨越式发展目标的新时期,《条例》体现了民族区域自治制度的政治优势,体现了拉萨市在民族事务管理中的法治意识和规范意识,实现了民族工作有法可依、有章可循、实施有据、措施有力、长效稳定,显著增强了民族政策的针对性、实效性和影响力,为解决民族问题提供了政治和制度保障。

  (二)实践意义。《条例》作为社会管理创新理念指导下的新举措,实现了拉萨市从管理向治理、从人治向法治的突破和转变,将近年来拉萨和迪庆州等地在民族团结工作中一系列行之有效的成功经验和做法上升为法律规范,实现了把国家法律法规本地化、把行之有效的民族政策法制化、把民族工作成功经验规范化、把民族事务工作制度化。如民族团结进步教育进机关、进学校、进厂矿、进社区、进村寨、进寺院、进教堂的“七进”举措,提高了行政机关人员依法行政的能力和自觉性,提高了各族群众依法维护合法权益和遵守法定义务的意识,提高了全社会对民族法律法规的认知程度,解决了治安管理处罚条例和刑法所不能覆盖的地方问题,具有很强的针对性和地方性特色,避免了短期性和随意性,更具操作性和时代性。

  (三)导向意义。《条例》规定每年9月为民族团结月,9月17日为民族进步节;广泛开展民族团结进步表彰活动,并将表彰活动上升为各级人民政府的法定义务和职责,对做出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励。实践证明,表彰活动树立了民族团结进步榜样,在社会上起到了良好的导向作用,营造了珍视和维护民族团结的良好社会氛围和风气,引导各族人民不断增强对伟大祖国和中华民族大家庭的认同感、增强对中华文化和中国特色社会主义道路的认同感,认识到西藏的每一个民族都是中华民族的重要一员,进而不断增强维护国家统一和民族团结的责任感,具有重要的社会导向意义和引领作用,是新形势下加强民族团结、促进各民族共同繁荣发展的好形式。

  (四)示范意义。在西藏自治区第八次党代会期间,区党委书记陈全国提出,拉萨要在民族团结中发挥模范作用、争创民族团结模范市。《条例》的出台和实施,是拉萨对民族团结工作的一次有益尝试,有助于保障和引导本地民族团结进步事业健康发展,将来可以推广到其他民族地区,必要时还可以为出台全国性的关于推进民族团结进步的法律奠定理论和现实基础。《条例》中倡导民族团结平等、共同发展和共同繁荣,尊重各民族传统、文化和习俗,确保各民族在教育、就业、经济发展、文化保护传承等方面享有平等权,禁止民族歧视、狭隘民族主义,反对不尊重民族习俗、以民族和宗教为由干涉婚姻自主的行为,是符合全人类基本准则的立法,可堪为民族平等团结进步的典范。

  历史告诉我们,团结稳定是福,分裂动乱是祸。经历过1959年达赖集团武装叛乱、1989年拉萨骚乱和拉萨“3·14”事件的西藏各族人民深切地懂得,只有在中国共产党的领导下,在社会主义大家庭里,才能真正实现各民族的平等,促进民族的共同繁荣发展,促进西藏社会不断进步。当前,维护民族团结和社会稳定,已成为拉萨各族人民的根本利益和共同心愿。拉萨市出台《拉萨市民族团结进步条例》是谋长久之策、行固本之举,将进一步推进民族团结进步事业,使社会局势由持续稳定走向长治久安。

责任编辑:李加明
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